Atuação intersetorial, com base no território e na participação social, foram os pilares inovadores na política de urbanização de favelas no município entre os anos 1989 e 2004.

A abordagem da “urbanização integral”, com participação social e articulação entre vários setores da administração municipal, foram inovações relevantes aplicadas no desenvolvimento da política de urbanização de favelas em Santo André no final do século XX. A experiência pioneira de Santo André teve repercussões desde aquela época até os dias atuais, como se observa na presença de alguns dos princípios dessa política no atual programa de urbanização de favelas, o Periferia Viva, lançado em 2023 pelo governo federal.

É o que mostra a Nota de Pesquisa Nº 3 – Urbanização de Favelas no Município de Santo André (1989 a 2004), produzida por Rosana Denaldi e Dânia Brajato, vice-diretora e pesquisadora do Centro de Estudos da Favela (CEFAVELA-Cepid/Fapesp), respectivamente. A pesquisa recupera e descreve a trajetória da política de urbanização de favelas em Santo André, cidade situada na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), no período de 1989 a 2004, e visa destacar a contribuição da experiência do município para o aprimoramento das políticas públicas voltadas às favelas durante as gestões de Celso Daniel (1989-1992 e 1997-2002) e de João Avamileno (2002-2008), ambos do Partido dos Trabalhadores (PT). 

Desde o período de estruturação da política de urbanização de favelas em Santo André,entre 1989 e 1992, o governo municipal buscou elaborar diagnósticos integrados e planejar as ações para intervir no conjunto de favelas, com identificação e caracterização dos assentamentos, formulação de critérios de classificação e priorização de atendimento, e definição de metodologias e tipologias de intervenção. “Estas não eram práticas comuns observadas nos municípios que implementavam políticas de urbanização de favelas naquela época”, lembra Denaldi.

Ela explica ainda que, até 1989, o repertório de “saber fazer” urbanização de favelas ainda era muito reduzido, não havia quase conteúdo difundido sobre esse tipo de intervenção. “Se observarmos a formação dos profissionais, notamos que o tema urbanização de favelas não integrava a grade curricular dos cursos de ensino superior de carreiras como arquitetura e urbanismo e engenharia”, comenta. 

No caso da questão habitacional, seu programa de governo previa a integração das favelas, loteamentos precários e irregulares à cidade, com urbanização, implementação de equipamentos e serviços. Para dar andamento, a prefeitura investiu na capacitação dos servidores municipais e criou programas como o de “Urbanização e Saneamento Integrado em Favelas”, inovador por ter se caracterizado por um conjunto de intervenções integradas, tais como abastecimento de água, esgotamento sanitário, pavimentação, drenagem, coleta e destinação de resíduos sólidos, e melhoria e/ou construção habitacional e de equipamentos sociais. 

A partir do diagnósticos elaborados pela Sehab, foram estruturados o Programa de Urbanização Integral de Favelas (URB), cujo objetivo era promover a urbanização completa das favelas, e o Programa de Pré-Urbanização de Favelas (Pré-URB), voltado à execução de intervenções pontuais ou emergenciais nesses territórios. Favelas contempladas pelo URB também tinham acesso, por exemplo, ao Programa de Apoio à Autoconstrução, que consistia na prestação de assistência técnica em arquitetura e engenharia para a construção e reforma de moradias populares.

Aprimoramento e mais inovações na política de urbanização de favelas

O segundo mandato de Celso Daniel (1997-2000) foi marcado pela criação do Programa Santo André Mais Igual (SAMI), ao qual o Programa de Urbanização Integral de Favelas se vinculou. O prefeito também criou uma assessoria de relações internacionais. Como resultado, diversos atores foram mobilizados para participar da implementação de programas habitacionais e de inclusão social, como a União Europeia, o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU Habitat), a Agência Alemã de Cooperação Técnica (GTZ); e a Canadian International Development Agency (CIDA).

As intervenções nas favelas foram realizadas por meio de dois programas principais: o Programa de Urbanização Integral de Favelas e o Programa de Urbanização Comunitária de Favelas. O primeiro priorizava a implantação de infraestrutura, construção de equipamentos comunitários, execução de obras de consolidação geotécnica, produção de novas moradias e de melhorias habitacionais, além da regularização fundiária e do trabalho social. O segundo estava voltado à realização de intervenções pontuais ou urbanizações parciais com o objetivo de eliminar situações de risco ou de alta precariedade.

A prefeitura criou, ainda, novos espaços institucionais de participação social, como o Orçamento Participativo (OP) e os Conselhos Municipais de Habitação e de Desenvolvimento Urbano. Também foi retomada a articulação com os movimentos sociais, especialmente com o Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados (MDDF).

Novas iniciativas no campo do planejamento e regulação foram desenvolvidas, como a elaboração do Plano Estratégico Municipal de Assentamentos Subnormais (PEMAS) e o novo Plano Diretor Participativo (PDP). Com o SAMI, a abordagem integrada alcançou maior relevância, com a articulação e implementação de diversos programas setoriais para reduzir a exclusão social – habitacionais, educacionais, de saúde, geração de renda, desenvolvimento econômico, entre outros –  nas favelas em urbanização.

O SAMI foi premiado por vários organismos nacionais e internacionais. Em 2000, conquistou o “Prêmio Gestão Pública e Cidadania”, concedido pelas Fundações Getulio Vargas e Ford; em 2001, o Programa foi eleito uma das 16 melhores práticas do mundo, escolhidas para serem relatadas na Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Istambul + 5, recebendo também o Prêmio Caixa Econômica Federal de Melhores Práticas; e, em 2002, recebeu o Prêmio Internacional de Dubai de Melhores Práticas, do Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos, o ONU-Habitat.

Difusão das experiências andreenses

Segundo as autoras, a experiência de Santo André foi difundida nacional e internacionalmente e acredita-se que dela se extraiu conhecimento para elaboração ou aprimoramento de programas de urbanização de favelas. Na primeira fase de implementação do Programa Habitar Brasil, a equipe do governo federal visitou vários municípios para conhecer as intervenções municipais e Santo André foi um deles. Com o SAMI, a prefeitura recebeu a visita de muitas equipes de governos municipais e internacionais para conhecer a experiência de urbanização de favelas e as inovações introduzidas pelo programa.  

O município também participou da consulta urbana do Programa de Gestão Urbana, do ONU-Habitat, e da articulação municipal promovida com agências multilaterais, como a Aliança das Cidades. Vários dirigentes de Santo André ocuparam cargos ou participaram como consultores ou colaboradores de administrações municipais e do próprio governo federal durante gestões petistas que implementaram políticas para urbanização de favelas, difundindo as práticas e conhecimentos adquiridos com a passagem pela administração da cidade. 

A Nota de Pesquisa pondera que as iniciativas elencadas pela pesquisa não significam que a trajetória não tenha sido marcada, também, por contradições, impasses e limitações de diversas ordens. “Mas as práticas e avanços de Santo André no campo da urbanização de favelas resultaram em experiências criativas e inovadoras que, posteriormente, foram referência para a política habitacional promovida por outros governos subnacionais e pelo governo federal”, concluem as pesquisadoras. Para ler a Nota completa, clique aqui. 

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Sobre o CEFAVELA
Com sede na Universidade Federal do ABC (UFABC), o CEFAVELA é um Centro de Pesquisa, Inovação e Difusão (CEPID) financiado pela FAPESP e comprometido com o desenvolvimento de pesquisas, formação de recursos humanos, transferência de tecnologia e difusão de conhecimento para a sociedade sobre as favelas, em articulação com diversas instituições, movimentos e organizações sediadas e comprometidas com a agenda territorial das favelas. O CEFAVELA busca, por meio de uma abordagem interdisciplinar e multiescalar, gerar, articular e disseminar conhecimentos para ampliar a compreensão das dinâmicas territoriais das favelas e as formas de reprodução de desigualdades espaciais, bem como dos limites e potenciais de programas e políticas de melhoria desses territórios no contexto urbano contemporâneo.

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